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Die Liberalisierung geht weiter

Europa und die Afrika-Karibik-Pazifik-Staaten ringen um ein Nachfolgeabkommen für Cotonou

Von Simone Claar

Ansicht einer Skyline hinter einem Conterterminal und einem Boot
Containerterminal in Abidjan, Côte d'Ivoire. Für viele Staaten auf dem Kontinent soll der innerafrikanische Handel Vorrang haben. Foto: Futureofafrica/Wikimedia, CC BY-SA 4.0

Am 29. Februar 2020 ist das sogenannte Cotonou-Abkommen zwischen der Europäischen Union und den insgesamt 79 AKP- Staaten (Afrika-Karibik-Pazifik) ausgelaufen. Als das Lomé-Abkommen von 1975 im Jahr 2000 auslief, handelten die Europäische Union und die AKP-Staaten einen Nachfolger aus: das Cotonou-Abkommen. Es regelt seit 2002 die Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten auf den Ebenen der Entwicklungszusammenarbeit, wie zum Beispiel finanzielle Unterstützung zur Armutsbekämpfung, der Handelspolitik sowie Vereinbarungen über Prinzipien der guten Regierungsführung.

Was die Handelspolitik angeht, so wurde schnell deutlich, dass das Abkommen gegen die Meistbegünstigungsklausel der Welthandelsorganisation verstößt. Diese sieht vor, dass Handelsvorteile, die einem Partner gewährt werden, allen anderen WTO-Vertragspartnern, die nicht Teil des Handelsabkommens sind, ebenfalls zugute kommen. Daraufhin wurde den Vertragspartnern bis Ende 2007 Zeit gegeben, den handelspolitischen Teil des Cotonou-Abkommens neu zu gestalten, während die anderen beiden Ebenen ihre Gültigkeit behielten. Doch die Vorstellungen Europas und der AKP-Staaten gingen auseinander.

Inkompatible Regionalblöcke

In der Praxis bedeutete es, dass die Europäische Union mit verschiedenen Regionen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, die Economic Partnership Agreements (EPA), abschließen wollte. Die EU definierte sechs regionale Gruppen, die sich nicht mit den vor allem auf dem afrikanischen Kontinent existierenden regionalen politischen und wirtschaftlichen Zusammenschlüssen deckten. So wird zum Beispiel Südafrika in den EPAs immer als Sonderfall behandelt, obwohl es Teil der Zollunion des südlichen Afrikas (SACU) mit Botswana, Lesotho, Namibia und Eswantini (Swasiland) ist. Auch die Möglichkeit sich überschneidender Mitgliedschaften, zum Beispiel in der Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika SADC und dem gemeinsamen Markt für das östliche und südliche Afrika (COMESA), führt zu einer Spaltung der regionalen Institutionen innerhalb des EPA-Prozesses. Einige Länder, wie Sambia, sind sowohl Mitglied der SADC als auch der COMESA, was langfristig zu Problemen hätte führen können, da Handel und Zölle zwischen diesen beiden regionalen Institutionen gegenüber der EU unterschiedlich sind.

Die Sorge war, dass die heimischen Produkte von Markt getrieben werden und europäische Unternehmen von der Liberalisierung profitieren.

Neben den Verhandlungsgruppen sah die inhaltliche Stoßrichtung der EPAs anders aus, als von den AKP-Staaten erwartet. Auch wenn EU-Vertreter den entwicklungspolitischen Ansatz des Freihandels im Gegensatz zu anderen Abkommen hervorhoben, stellte sich schnell heraus, dass die Zielsetzung ein auf Gegenseitigkeit beruhendes Abkommen war. Für die EU passen die EPA-Verhandlungen zu ihrer Strategie für ein globales Europa, die die Liberalisierung der Zölle, aber auch handelsbezogene Fragen und neue Handelsbereiche umfasst, wie unter anderem die Wettbewerbspolitik. Auf der Grundlage der Strategie für ein globales Europa stellen die EPAs für die Volkswirtschaften des globalen Südens eine Verlagerung vom nicht-reziproken (ungleichen) auf den reziproken (gegenseitigen) Handel dar, einschließlich Fragen wie Investitionsbestimmungen oder dem Handel mit Dienstleistungen. Damit verlagerte sich der Schwerpunkt der EU nicht nur auf Handel mit Waren, sondern es fand auch eine breitere Harmonisierung von politischen Bereichen statt. In der Praxis bedeutet dies, dass unter anderem der Handlungsspielraum von Nationalstaaten eingeschränkt wird, und zum Beispiel die Regelungen der EU-Wettbewerbspolitik angewendet werden müssen, obwohl das institutionelle Setting in vielen nicht-EU-Ländern ein anderes ist. Das hat Auswirkungen auf den Staat und Kapitalismus in den afrikanischen Ländern, da sie ihre Art zu wirtschaften ändern müssen.

Während es zu Beginn des Prozesses viel Kritik aus der afrikanischen und europäischen Zivilgesellschaft sowie von afrikanischen Regierungen gab, wurde die Kritik immer leiser, und es wurden Wege für eine Zusammenarbeit zwischen den Verhandlungspartnern der EU und der jeweiligen Verhandlungsgruppe gesucht. Die Bedenken der Zivilgesellschaft wurden nur rudimentär mit aufgegriffen – unter anderem gab es in Südafrika eine parlamentarische Ausschussdebatte zu den EPAs. Dabei wurden unterschiedliche Interessengruppen, vor allem wirtschaftliche, angehört. Zentrale Kritikpunkte, auch über Südafrika hinaus, waren vor allem der wechselseitige Handel, Handel mit Dienstleitungen und Investitionen sowie tiefgehende Harmonisierung. Die Sorge war, dass die heimischen Produkte von Markt getrieben werden und vor allem europäische Unternehmen von der Liberalisierung von Dienstleistungen und Investitionen profitieren.

Ein weiteres großes Problem blieb aber, dass die Bedenken und die Kritik aus den afrikanischen Staaten nicht ernst genommen wurden, und die Europäische Union vor allem mit Druck reagiert hat. Doch seit dem Verhandlungsbeginn 2007 gibt es für afrikanische Staaten neue Handelspartner wie die BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China), weshalb sich auch die EU bewegen musste. Am Ende wurde unter anderem ein EU-SADC-EPA abgeschlossen, das sich vorrangig auf den Handel mit Waren konzentriert und die Fragen rund um Handel mit Dienstleistungen und Investitionen auf später verschoben hat.

Innerafrikanischer Handel hat Vorrang

Während gerade in verschiedenen Kontexten unter anderem die USA oder Großbritannien der Protektionismus sich deutlich verstärkt, scheinen die Staatschefs der afrikanischen Staaten sich mehr für Liberalisierung und Harmonisierung zu interessieren und ein eigenes Freihandelsabkommen zu implementieren. Die African Continental Free Trade Area (ACFTA) wurde 2012 vereinbart und mittlerweile haben es 29 von 54 Staaten ratifiziert. Inhaltlich geht es vor allem um die Regulierung von Handel mit Waren, Dienstleitungen, Investitionen, aber auch um Recht am geistigen Eigentum und Wettbewerbspolitik. Das sind alles Elemente, die im Rahmen der EPA-Verhandlungen massiv abgelehnt wurden, und nun auch selbst propagiert werden. Das Ziel hier ist es, die Handelsbeziehungen auf dem Kontinent zu verbessern. Allerdings wird das ACFTA-Abkommen auch als komplementär zu dem Nachfolge-Abkommen von Cotonou gesehen, das seit 2018 zwischen der EU und den AKP-Staaten verhandelt wird. Die EU will diesmal größere regionale Verhandlungsgruppen wie EU und Afrika haben. Interessanterweise werden neben Demokratie, Frieden und wirtschaftlichem Wachstum auch die Aspekte von Klimawandel eine zentrale Rolle im den Nachfolgeabkommen spielen. Insbesondere das nachhaltige Entwicklungsziel Nummer acht der Vereinten Nationen – wirtschaftliches Wachstum – soll ein wichtiger Bestandteil sein.

Für die AKP-Staaten ist vor allem die Augenhöhe und gleichberechtigte Partnerschaft mit der EU zentral, sowie die Förderung des privaten Sektors. Es wird aber auch deutlich, dass die bisherigen Handelszahlen zwischen der EU und AKP-Staaten nicht wirklich optimistisch stimmen.

Der Unterschied ist sicherlich, dass die ökonomische Stärke der EU deutlich mehr Gefahren für die verschiedenen afrikanischen Ökonomien birgt, und es bleibt abzuwarten, inwieweit sich die Verhandlungen ziehen, bis es ein neues Abkommen gibt. Es zeigt aber, dass Liberalisierung weiterhin eine Strategie der EU bleibt und auch von afrikanischen Staatschefs aufgenommen wird. Dabei wird trotz aller Kritik an den Abkommen mit der EU diese weiterhin als Möglichkeit für wirtschaftliche Entwicklung gesehen. Dies geht an den tatsächlichen Lebensbedingungen der Mehrheit der Menschen auf dem Kontinent vorbei.

Simone Claar

Dr. Simone Claar ist Nachwuchsgruppenleiterin des Projektes GLOCALPOWER an der Universität Kassel. Sie forscht und lehrt zur Internationalen politischen Ökonomie, Handelsabkommen und Erneuerbaren Energien mit einem Schwerpunkt auf afrikanische Staaten, insb. Südafrika. bit.ly/glocalpower

Literatur:
Simone Claar: International Trade Policy and Class Dynamics in South Africa. The Economic Partnership Agreement. Palgrave Macmillan, 2018.
Tralac: African Continental Free Trade Area (ACFTA) Legal Texts and Policy Documents.
Europäische Kommission: Questions and answers: New ACP-EU Partnership after 2020, 2019.
Viwanou Gnassounou: Interview mit Jeune Afrique, 19. Juni 2019.